10月20日至22日，“2021金融街論壇年會”在北京舉行。

　　人力資源和社會保障部養(yǎng)老保險司司長聶明雋在該年會的“人口老齡化背景下養(yǎng)老財富儲備的挑戰(zhàn)與思考”分論壇提到發(fā)展養(yǎng)老保險體系“第三支柱”問題。

　　他表示，發(fā)展第三支柱主要有兩個方面的任務(wù)。

　　一是建立有稅收等政策支持的個人養(yǎng)老金制度，為參加基本養(yǎng)老保險的勞動者提供個人積累養(yǎng)老金的制度選擇。個人養(yǎng)老金擬采取個人賬戶制，年度繳費額度的上限，一開始可能會與個稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點政策相銜接，今后隨著經(jīng)濟發(fā)展、工作水平的提高逐步調(diào)整、提高繳費的上限。在投資產(chǎn)品的選擇上，將符合規(guī)定的儲蓄存款、銀行理財、商業(yè)養(yǎng)老保險、公募基金等都作為個人養(yǎng)老金的產(chǎn)品，以便于參加人根據(jù)不同的偏好自主選擇，也為市場充分公平競爭創(chuàng)造良好的環(huán)境。

　　二是規(guī)范發(fā)展個人商業(yè)養(yǎng)老金融產(chǎn)品，對有稅收等政策支持的個人養(yǎng)老金要明確制度安排，其他個人商業(yè)養(yǎng)老金融業(yè)務(wù)作為第三支柱的組織部分，按照市場規(guī)則運作和監(jiān)管，兩者是相互支持，相互促進，雙輪驅(qū)動，共同促進第三支柱的發(fā)展。

　　一些媒體以“個人養(yǎng)老金擬采取個人賬戶制”這樣的標題報道以上表態(tài)，但因缺乏背景介紹，普通人難以理解其中微言大義。什么是“第三支柱”？現(xiàn)在為什么要發(fā)展這項制度？相關(guān)改革面臨哪些困境，又該如何突破？

　　養(yǎng)老“三大支柱”及現(xiàn)況

　　自1990年代至今，我國已形成包括三大支柱的養(yǎng)老保險體系。

　　第一支柱為基本養(yǎng)老保險，也被稱為公共養(yǎng)老金，責任主體為政府；第二支柱是指企業(yè)年金（職業(yè)年金），這是一種補充性質(zhì)的養(yǎng)老保險制度，一般由企業(yè)和個人共同繳費；第三支柱即所謂“個人養(yǎng)老金制度”，責任主體為個人。

　　三者在我國養(yǎng)老保險體系中的作用和功能各自有所側(cè)重。中國社會科學院保險與經(jīng)濟發(fā)展研究中心主任郭金龍介紹稱，第一支柱采取現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金積累制相結(jié)合的模式，集再分配、儲蓄和保險三個功社能于一身，其實施依據(jù)是作為專門立法的《社會保險法》。第二支柱屬于企業(yè)及其職工在依法參加基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上自主建立的補充養(yǎng)老保險，其實施依據(jù)是由人力資源和社會保障部、財政部制定、作為行政規(guī)章的《企業(yè)年金辦法》。第三支柱作為補充養(yǎng)老保險，則既沒有明確的概念界定，也沒有相關(guān)的法律法規(guī)在制度上予以保障，只是銀保監(jiān)會、財政部和稅務(wù)等部門通過協(xié)調(diào)針對產(chǎn)品予以一定的稅收優(yōu)惠。

　　清華大學公共管理學院教授楊燕綏著文指出，在我國，第三支柱是指在基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金以外，由政府發(fā)動的養(yǎng)老金合格計劃。其主要特征包括：實施個人賬戶積累制，不具有保險特征；個人自愿參加，具有稅收激勵政策；以市場化方式投資運營，納入政府養(yǎng)老金綜合監(jiān)管平臺；與時俱進、鼓勵創(chuàng)新，以滿足多樣化需求。（另有學者認為，其他不在國家財稅政策支持之列的按照市場規(guī)則運作的各類金融養(yǎng)老保險產(chǎn)品可以理解為廣義上的“第三支柱”，但不應(yīng)屬于個人養(yǎng)老金制度范疇。）

　　郭金龍指出，功能定位和制度安排上的不同，導(dǎo)致養(yǎng)老保險三大支柱在我國的發(fā)展呈現(xiàn)極不平衡的局面。第一支柱在整個養(yǎng)老體系中承擔了主要養(yǎng)老保障責任，截至2020年底，第一支柱覆蓋9.99億人；第二支柱覆蓋約5800萬人；第三支柱覆蓋范圍非常有限，2018年試點推出的個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險的參保人數(shù)只有不足5萬人。

　　從養(yǎng)老資產(chǎn)結(jié)構(gòu)看，第一支柱約占82.9%，第二支柱約占17.1%，第三支柱的比例基本可以忽略不計。這與美國養(yǎng)老金資產(chǎn)中第一支柱占10%、第二和第三支柱占90%的比例結(jié)構(gòu)形成鮮明對比。

　　簡言之，目前三支柱養(yǎng)老體系中，第一支柱占比過大，甚至“一支獨大”；第二、第三支柱發(fā)展嚴重不足，這當然也意味著它們還有很廣闊的發(fā)展空間。

　　壯大養(yǎng)老“第三支柱”在我國的迫切意義

　　光大興隴信托有限責任公司研究院研究員袁吉偉認為，加快建設(shè)第三支柱的意義有三。

　　一是減輕財政壓力。我國老齡化速度加快，正面臨著未富先老的局面，養(yǎng)老金支付問題日漸突出。我國養(yǎng)老金占經(jīng)濟總量比例不足10%，而美國等國家該比例超過100%，差距明顯。同時，我國養(yǎng)老體系結(jié)構(gòu)較為失衡，從資產(chǎn)結(jié)構(gòu)看，第三支柱作用甚微。過度依賴第一支柱導(dǎo)致財政支付壓力較高，部分老齡化水平較高的省份日漸面臨養(yǎng)老金不足的問題。

　　二是有助于培養(yǎng)居民長期投資累積養(yǎng)老金的理念。我國居民養(yǎng)老儲備不足，傳統(tǒng)上依靠子女養(yǎng)老。居民長期資產(chǎn)管理意識不足，大量資產(chǎn)配置在房產(chǎn)領(lǐng)域，資產(chǎn)配置單一，投資風險較大。需要從國家層面采取政策，引導(dǎo)居民樹立養(yǎng)老儲蓄意識，不斷優(yōu)化資產(chǎn)配置，進行長期投資，加強對于股票、債券等金融資產(chǎn)的配置，提高投資收益，進一步加快養(yǎng)老金的儲備速度。

　　三是可為資本市場發(fā)展輸送長期穩(wěn)定資金。隨著我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，傳統(tǒng)金融服務(wù)難以滿足新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的融資需求，需要大力發(fā)展資本市場，提高直接融資渠道占比。我國資本市場散戶投資者占比多、短期資金占比多，不利于資本市場效率提升。發(fā)展第三支柱，將加快居民儲蓄向投資的轉(zhuǎn)化，通過各類金融產(chǎn)品和金融機構(gòu)向資本市場輸送更多長期資金，有利于促進我國資本市場的長遠發(fā)展。

　　第一支柱自身的發(fā)展也存在復(fù)雜的結(jié)構(gòu)性問題，這可從一個側(cè)面昭示發(fā)展第三支柱的意義。郭金龍指出兩點。

　　一是，雖然我國基本養(yǎng)老保險覆蓋率已達相當高的水平，且有望在“十四五”期間（2021至2025年）提高到95%，但由于歷史、體制等方面的原因，我國基本養(yǎng)老保險內(nèi)部仍然多軌并行、統(tǒng)籌層級不高，使得城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民之間、企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位之間、不同地區(qū)之間在繳費標準和替代率上存在一定的差距。這導(dǎo)致第一支柱再分配作用發(fā)揮有限、公平性有待提高等問題持續(xù)存在，且解決難度大。

　　二是在基本養(yǎng)老保險的繳費端，由于社會統(tǒng)籌賬戶的比例遠遠大于個人賬戶，且個人賬戶“空賬”運行，這使得當前繳費和未來收益之間關(guān)聯(lián)性不強，造成個人特別是靈活就業(yè)人員繳費積極性不高。

　　此外，靈活就業(yè)人員享有的基本養(yǎng)老金水平偏低，也是造成該群體“斷?！爆F(xiàn)象普遍的重要原因。發(fā)展作為第三支柱的個人養(yǎng)老金制度，則可通過提供更多的個人養(yǎng)老金積累途徑，解決靈活就業(yè)人員參保難題。

　　“第三支柱”在我國的發(fā)展及面臨的難題

　　2018年4月，財政部、稅務(wù)總局等五部委發(fā)布《關(guān)于開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的通知》，決定自當年5月1日起，在上海市等三地實施為期一年的個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點。

　　試點政策內(nèi)容包括：對試點地區(qū)個人通過個人商業(yè)養(yǎng)老資金賬戶購買符合規(guī)定的商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品的支出，允許在一定標準內(nèi)稅前扣除；計入個人商業(yè)養(yǎng)老資金賬戶的投資收益，暫不征收個人所得稅；個人領(lǐng)取商業(yè)養(yǎng)老金時再征收個人所得稅。

　　這一文件是國務(wù)院辦公廳2017年7月發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的若干意見》的具體落實方案。該《意見》提出，將對稅延型養(yǎng)老保險開展試點。所謂稅延型養(yǎng)老保險，是指投保人在稅前列支保費，等到將來領(lǐng)取保險金時再繳納個人所得稅，這樣可略微降低個人的稅務(wù)負擔，并鼓勵個人參與商業(yè)保險，提高將來的養(yǎng)老質(zhì)量。

　　這是養(yǎng)老第三支柱在我國的起步，試點這一年也被稱為“中國養(yǎng)老保險第三支柱元年”。但一般認為，這一試點是不成功的。來自中國銀保監(jiān)會的數(shù)據(jù)顯示，至2020年4月底，即該試點結(jié)束一年后，試點累計實現(xiàn)保費收入只有3億元，參保人數(shù)僅為4.76萬人。這些數(shù)據(jù)較為直接地證明了這次試點結(jié)果的尷尬。

　　據(jù)中國郵政儲蓄銀行戰(zhàn)略發(fā)展部學者婁飛鵬總結(jié)，試點反映出的問題主要包括：民眾個人的養(yǎng)老規(guī)劃、養(yǎng)老儲備意識有待進一步加強，對第三支柱養(yǎng)老保險的認識存在偏差；在試點成立之初，政策支持力度不夠，能夠真正享受到政策優(yōu)惠的群體較為有限；金融產(chǎn)品單一，供給方較為集中，產(chǎn)品設(shè)計的客戶體驗不好；個別機構(gòu)借機實施違規(guī)違法行為，欺騙廣大消費者，擾亂了市場秩序。

　　上述問題，學者們在總結(jié)我國養(yǎng)老第三支柱發(fā)展的困境時多少都會提及。

　　2020年10月，十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出：“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系?！蓖?2月，中央經(jīng)濟工作會議明確指出“要規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險”。

　　在2021年3月召開的十三屆全國人大四次會議上，“規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險”首次被寫入政府工作報告中。這次會議批準通過的“十四五”規(guī)劃載明：“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系，提高企業(yè)年金覆蓋率，規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險。”

　　將個人自愿參加的“第三支柱”寫進“十四五”規(guī)劃，被認為“意味著個人養(yǎng)老時代即將到來”。

　　海外“第三支柱”建設(shè)的一般經(jīng)驗

　　自上世紀八九十年代養(yǎng)老金體系改革以來，全球各國有意識推動養(yǎng)老第三支柱的建設(shè)，袁吉偉總結(jié)了海外第三支柱建設(shè)一般經(jīng)驗的主要方面。

　　一是稅收政策激勵。養(yǎng)老第三支柱一般都是個人自愿累積養(yǎng)老金。為激發(fā)居民儲存養(yǎng)老金的積極性，政府部門都會提供稅收優(yōu)惠激勵。這主要包括可以將稅前收入轉(zhuǎn)入養(yǎng)老金賬戶，個人提取養(yǎng)老金時再繳納所得稅，實現(xiàn)稅收遞延的好處。此外，部分國家也允許稅后收入轉(zhuǎn)入養(yǎng)老金賬戶，此后養(yǎng)老金的投資所得不繳納所得稅。

　　二是賬戶制管理。居民可以在金融機構(gòu)開設(shè)具有唯一性的養(yǎng)老金賬戶，通過此賬戶進行年金繳存和投資。為便利發(fā)展第三支柱，一方面，一些國家允許將企業(yè)年金賬戶的部分資金轉(zhuǎn)入到第三支柱個人賬戶；另一方面，政府在一定次數(shù)以內(nèi)，允許個人在不同金融機構(gòu)之間更換養(yǎng)老金賬戶。

　　三是投資合格資產(chǎn)。通過第三支柱讓更多居民儲蓄轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y，提高資產(chǎn)增值水平。但是，居民金融素養(yǎng)參差不齊，并不適合高風險資產(chǎn)的投資，極端情況下，居民財富反而可能受到嚴重損失。有鑒于此，第三支柱賬戶下的資金投資一般都設(shè)有可投資范圍或者禁止投資范圍，主要是將投資范圍限定在股票、債券、存款、保險等常規(guī)金融資產(chǎn)、中低風險資產(chǎn)，限制投資股權(quán)、對沖基金、不動產(chǎn)等高風險資產(chǎn)。

　　四是提取養(yǎng)老金有嚴格要求。通常而言，居民需要達到退休年齡才可以提取個人賬戶內(nèi)的養(yǎng)老金，如果提前提取，需要補繳個人所得稅，并可能面臨更高所得稅的懲罰。為解決居民可能面臨的緊急需求，例如，醫(yī)療、喪葬等，此種情況下，允許提取一定額度的養(yǎng)老金。養(yǎng)老金賬戶內(nèi)的資產(chǎn)可以繼承，并納入遺產(chǎn)范圍。

　　五是大力發(fā)展投資顧問。第三支柱發(fā)展過程，涉及較為復(fù)雜的稅收問題、賬戶管理問題和資產(chǎn)配置問題，很多情況下僅依靠居民個人難以順利完成。因此，英國、美國、澳大利亞等國家大力發(fā)展買方投資顧問，為居民提供個人養(yǎng)老金賬戶管理、資產(chǎn)配置策略制定、信息披露等服務(wù)，幫助居民科學、合理地進行投資決策。

　　六是強化行為監(jiān)管和投資者權(quán)益保護。英、美等國家一方面加強對賬戶管理機構(gòu)的監(jiān)管，以確保其能以投資者利益為核心，充分進行信息披露；另一方面則加強對投資顧問的監(jiān)督，以保證其提供的咨詢服務(wù)科學、客觀，所收取的費率較為合理，能夠為客戶創(chuàng)造價值。

　　個人養(yǎng)老金制度應(yīng)“盡早出臺，盡早實施”

　　雖然面對一些困難，但我國已具備發(fā)展養(yǎng)老第三支柱的部分基礎(chǔ)條件。

　　袁吉偉指出，這些基礎(chǔ)條件包括：居民儲蓄比例較高，超過44%，大量存款有待轉(zhuǎn)化為投資，而且居民投資意識正在逐步增強；資管行業(yè)監(jiān)管逐步統(tǒng)一后，各類資管機構(gòu)經(jīng)營更加規(guī)范，資管產(chǎn)品日漸豐富，能夠滿足第三支柱建設(shè)的要求；部分資管機構(gòu)已開始發(fā)行聚焦養(yǎng)老的資管產(chǎn)品。最后，我國金融市場發(fā)展日漸完善，債券市場已成為全球第二大市場，僅次于美國；股票市場正深化改革，逐步推廣注冊制，監(jiān)管制度更加嚴密，這有利于提高上市公司質(zhì)量。

　　中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文在今年9月的一次演講中預(yù)測，未來三十年，我國退休人數(shù)將從1.06億激增至2.78億，登記參保人數(shù)將從2.76億增至3.41億。據(jù)此，我國的“參保贍養(yǎng)率”（退休人數(shù)/登記參保人數(shù)）將從38.3%提高到81.8%。

　　據(jù)鄭秉文計算，2020年是2.6個人養(yǎng)活1個人，三十年后，到2050年，需要1.2個人才能養(yǎng)活1個人，就業(yè)人口的繳費壓力會提高一倍。

　　早在今年2月，人力資源和社會保障部副部長游鈞已公開表示，個人養(yǎng)老金制度“正在緊鑼密鼓地推出”，“下一步，我們將抓緊推動，盡早出臺，盡早實施”。

　　我國發(fā)展作為養(yǎng)老保險第三支柱的個人養(yǎng)老金制度，已有頂層設(shè)計，已具備部分基礎(chǔ)條件，有海外成熟經(jīng)驗可供借鑒，加上未來三十年養(yǎng)老形勢嚴峻，都意味著這項制度應(yīng)加速落地，及早造福民眾，不能總是“雷聲甚大，雨點全無”。

　　舉報/反饋