超大城市的戶籍大門似乎開了一道口。

　　上海市政府日前印發(fā)的《關于本市“十四五”加快推進新城規(guī)劃建設工作的實施意見》的通知（以下簡稱《意見》）的話題熱度還在持續(xù)，其中對放寬新城戶籍的限制引發(fā)了社會廣泛關注。

　　《意見》提出，5個新城（嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯）將制定差異化的人口導入和人才引進政策，完善居住證積分和落戶政策，加大新城對緊缺急需人才和優(yōu)秀青年人才引進力度，拓寬海外人才引進渠道。

　　記者注意到，上海市此舉并非首例。此前，廣州市就試水往遠郊城區(qū)導流人口。

　　“十四五”時期戶籍改革路該怎么走？超大城市放開落戶是遙遙無期還是指日可待？對此，中國城市報記者進行了采訪分析。

　　上海市區(qū)一群小朋友在外灘跳舞游玩。人民圖片

　　“十四五”繼續(xù)降低落戶門檻

　　實現(xiàn)“愿落盡落”

　　近年來，我國戶籍制度改革動作頻頻。這項動作的背后，與兩個數(shù)字有關：60.6%、44.38%——我國常住人口城鎮(zhèn)化率已超過60%，但是戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為44.38%。

　　要回答兩者之間存在差距意味著什么之前，首先要把目光聚焦到戶口。

　　在我國，戶口頁不僅是一張紙，其綁定的公共服務成為它含金量如此之高的真正原因。

　　一直以來，城鎮(zhèn)化的相關規(guī)劃和政策文件都強調(diào)，提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要內(nèi)容之一，就是消除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市戶籍人口之間的公共服務差別。

　　這是因為在不少城市，一些農(nóng)業(yè)人口已被統(tǒng)計為常住人口，但由于未“市民化”，因此他們無法享受同等的公共服務和社會保障。

　　“大量移民不能在城市安居樂業(yè)，總想著回到老家，掙的錢總是用來儲蓄?！鄙虾＝煌ù髮W安泰經(jīng)濟與管理學院特聘教授、中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長陸銘告訴記者，如果移民能在城市安居樂業(yè)，對未來預期變得更加樂觀，收入也不會隨著年齡增長出現(xiàn)明顯下降的話，消費就可以釋放出來，既能夠提高家庭生活質(zhì)量，也能夠改善國內(nèi)市場消費不足的局面。

　　國家發(fā)展和改革委員會推進城鎮(zhèn)化工作辦公室綜合組組長吳越濤曾向記者表示，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城就業(yè)，必將使基礎設施、公共服務設施、住房等方面產(chǎn)生巨大的投資需求。

　　“通過加強新型城鎮(zhèn)化建設，特別是加強補齊公共衛(wèi)生短板，以及防水防澇設施等弱項，能提升各級城市和城鎮(zhèn)的綜合承載能力?！眳窃綕f。

　　值得關注的是，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《綱要》）于近期獲表決通過。

　　作為完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的重要內(nèi)容，《綱要》對戶籍制度改革提出專門的要求。

　　其中包括，全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制，確保外地與本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶標準一視同仁。全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬的I型大城市（城區(qū)人口在300萬-500萬之間的城市）落戶條件。

　　國家發(fā)展和改革委員會黨組成員、副主任胡祖才近日在國新辦新聞發(fā)布會上表示，“十四五”時期要繼續(xù)降低落戶門檻，實現(xiàn)“愿落盡落”。

　　2025年上海五大新城

　　常住人口達360萬人

　　雖然城市落戶的大門正在緩緩打開，但是在松綁政策中，很少看到超大城市的身影。

　　根據(jù)《中國城市統(tǒng)計年鑒2019》顯示，目前超大城市，即城區(qū)常住人口規(guī)模超過1000萬的城市有6個——北京、上海、廣州、深圳、重慶和天津。

　　縱觀北上廣深四個一線城市，廣州的入戶門檻一降再降，而“來了就是深圳人”的城市宣傳語則說明深圳的落戶門檻一直都不高。

　　記者通過計算各地統(tǒng)計部門公開的數(shù)據(jù)后發(fā)現(xiàn)，廣、深兩地人才的大規(guī)模涌入與北、上的停滯不前形成了鮮明對比。

　　以2016年到2019年人口數(shù)量變化為例，深圳市人口增量為153.04萬人，廣州緊隨其后，流入126.24萬人。反觀上海，人口增量僅為8.44萬人。

　　上海坐不住了。

　　2020年，上海發(fā)布政策，為“世界一流大學建設高校”的畢業(yè)生亮落戶綠燈。而后，主播李佳琦和歌手楊超越這兩位流量人物落戶上海的消息，又引發(fā)一波輿論浪潮。

　　這一次上海再出“落戶牌”，五個郊區(qū)新城落戶門檻大幅松綁：重點產(chǎn)業(yè)單位人才“居轉(zhuǎn)戶”年限由7年縮短為5年；對新城范圍內(nèi)公益事業(yè)單位錄用的非上海生源應屆普通高校畢業(yè)生，直接落戶打分加3分；對上海市居住證持證人在新城工作并居住的，予以專項；重點單位引進留學人員，只需六個月社保即可落戶……雖然力度不及廣、深，但對上海來說也算是史無前例的“大手筆”。

　　根據(jù)《意見》，到2035年，5個新城各集聚100萬左右常住人口，基本建成長三角地區(qū)具有輻射帶動作用的綜合性節(jié)點城市。到2025年，5個新城常住人口總規(guī)模達到360萬左右，新城所在區(qū)的GDP總量達到1.1萬億元，基本形成獨立的城市功能，在長三角城市網(wǎng)絡中初步具備綜合性節(jié)點城市的地位。

　　主城區(qū)“超載”

　　多城為郊區(qū)新城強勢導流

　　實際上，上海并非首個為新區(qū)導流人口的城市。

　　去年底，廣州發(fā)布《廣州市差別化入戶市外遷入管理辦法（公開征求意見稿）》，計劃放寬入戶門檻，只要是全日制大專、28周歲內(nèi)、特定七個區(qū)（白云、黃埔、花都、番禺、南沙、從化、增城）、一年社保即可入戶。

　　特大城市南京也有過相同操作。今年2月，南京市在《關于進一步推動非戶籍人口在城市落戶的實施意見》中明確，全面放寬浦口、六合、溧水、高淳區(qū)城鎮(zhèn)地區(qū)落戶限制，對持有上述四區(qū)居住證、繳納城鎮(zhèn)職工社會保險6個月以上的人員，即可辦理落戶。

　　“瀏覽上海、廣州、南京放寬落戶的政策不難發(fā)現(xiàn)，這一波城市‘搶’人針對性很強，搶到的人才不是均衡分配，而是被政府有意識地引流到郊區(qū)新城，為郊區(qū)新城儲備人才?！比A南城市研究會副會長孫不熟對記者分析稱。

　　為什么大城市開始偏愛郊區(qū)？不少業(yè)內(nèi)人士普遍給出的答案只有一個：中心城區(qū)已經(jīng)“超載”。

　　“城市主城區(qū)規(guī)模過大，如果再繼續(xù)‘攤大餅’，負面效應就出現(xiàn)了?！敝袊缈圃撼鞘邪l(fā)展與環(huán)境研究中心研究員牛鳳瑞表示，過去城市發(fā)展強調(diào)專業(yè)化分工，有利于城市生活。但是當城市過大時，強調(diào)專業(yè)化分工，就會帶來交通擁堵的問題。

　　就在近期，胡祖才就我國城鎮(zhèn)化道路的幾個長遠規(guī)劃做了詳盡闡述，字里行間都透露著對郊區(qū)新城的期望。

　　胡祖才表示，這次新冠肺炎疫情暴露出部分超大城市中心城區(qū)人口密度過高、抗風險能力不強等問題。因此超大城市要劃定并堅守城市開發(fā)邊界，慎重撤縣設區(qū)；有序疏解非核心功能，引導過度集中的資源要素逐步有序轉(zhuǎn)移，合理降低中心城區(qū)開發(fā)強度和人口密度；與周邊中小城市、郊區(qū)新城等聯(lián)動發(fā)展，通過推進交通一體化，培育發(fā)展一批現(xiàn)代化都市圈。

　　對于郊區(qū)新城來說，戶籍新政春風吹來無疑是個利好消息。不過，需要提醒的是，開辟新城區(qū)所需的基礎設施投資，以及服務新增人口的成本同樣不容忽視。

　　“有研究稱，地鐵每修一公里，造價接近10億元；每新建一所學校需要持續(xù)投入的經(jīng)費至少幾千萬元。在大城市的一些新城區(qū)，每增加一個常住人口，城市需要為之付出的綜合成本超過100萬元?！睂O不熟提醒，多中心發(fā)展的模式需要戰(zhàn)略眼光，如果判斷失誤，就會搞出一大批“鬼城”和“睡城”，給城市留下傷疤和暗角。

　　孫不熟認為，以后大城市“搶人”都將更偏愛分流給郊區(qū)新城。

　　鼓勵有條件的特大超大城市

　　取消年度落戶名額限制

　　同為最難落戶的城市，當上海都撕開了口子，讓人不由自主地將目光向北看去，并提出疑問：那北京呢？

　　在南方周末城市（區(qū)域）研究中心于2020年11月發(fā)布的《34城市民準入榜》中，北京是34座城市中落戶自由值最低的城市。

　　今年伊始，北京市公安局發(fā)布《關于在戶籍派出所設立“公共戶”的工作意見（征求意見稿）》，稱全市每一個戶籍派出所原則上設立一個“公共戶”，以解決暫不具備市內(nèi)遷移條件的本市戶籍人員落戶問題。

　　“公共戶”政策消息一出，有人猜想，這是否是北京戶籍政策松動的信號？

　　北京市人口學會理事、中國社科院社會學研究所副所長張翼當時對此的解讀是，“公共戶”政策針對的是已有北京戶籍人群，而非沒有北京戶籍的人群，所以該政策不是北京戶籍政策松動的前兆，而是對已有戶籍政策的改革。

　　上海在郊區(qū)做戶籍制度改革的文章，這種做法是否值得北京參考？

　　清華大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長尹稚在接受記者采訪時表示，在國家規(guī)劃的“大棋盤”中，上海和北京的角色定位不同，不同的城市屬性決定了兩者承擔的使命也不同。從資源承載力的角度來看，北京目前已處于“飽和”狀態(tài)，打開郊區(qū)戶籍大門的做法還需斟酌。

　　談到超大城市一直沒有大規(guī)模放開落戶的原因，獨立經(jīng)濟學家、中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心原主任李鐵認為，一方面是城市政府出于公共服務供給能力、財政養(yǎng)老支付能力等方面的考慮。而更為重要的原因是，本地戶籍人口長期以來已經(jīng)形成了既得利益關系，在沒有更多新增資源供給的情況下，如果放開落戶，可能會引發(fā)本地戶籍人口的不滿，并帶來社會不穩(wěn)定因素。

　　“十四五”時期，特大超大城市的戶籍制度改革將走向何方？

　　“城區(qū)常住人口500萬以上的超大特大城市，要完善積分落戶政策，精簡積分項目，確保社會保險繳納年限和居住年限分數(shù)占主要比例，鼓勵有條件的城市取消年度落戶名額限制?！焙娌耪f。

　　■作者：鄭新鈺