《瞭望東方周刊》記者萬宏蕾
5月11日，第七次全國人口普查數(shù)據(jù)出爐。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局官方數(shù)據(jù)，上海市常住人口數(shù)量為人。
在《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》里，上海市政府提出為了緩解人口快速增長帶來的資源環(huán)境壓力，要嚴(yán)格控制常住人口規(guī)模，至2035年常住人口要控制在2500萬人左右，建設(shè)用地規(guī)模在3200平方公里左右。
看上去，上海人口2500萬的紅線可能壓不住了。“實(shí)際上現(xiàn)在也不再單純強(qiáng)調(diào)上海市域范圍內(nèi)人口總量上限，而是強(qiáng)調(diào)上海都市圈范圍內(nèi)人口的有序流動?！比A東師范大學(xué)城市發(fā)展研究院院長曾剛告訴《瞭望東方周刊》。
“上海目前的問題不是人口太多了，而是人口結(jié)構(gòu)不合理。”曾剛分析，“最突出的問題是老齡化嚴(yán)重以及空間上市中心人口過于密集?！?/p>
曾經(jīng)，“上海的人才政策是‘限制人口、不限制人才’，對人才而言，開放是核心詞?！鄙虾Ｉ鐣茖W(xué)院政治與公共管理研究所研究員汪懌說。
根據(jù)上海市科學(xué)技術(shù)委員會發(fā)布的《2020上?？萍歼M(jìn)步報(bào)告》，“外籍人才眼中最具吸引力的中國城市”榜單中，上海連續(xù)八年排名第一；截止2020年底，上海引進(jìn)外國人才數(shù)量和質(zhì)量均居全國第一；在創(chuàng)新人才培養(yǎng)體系上，上海有領(lǐng)軍人才培養(yǎng)計(jì)劃、上海青年科技啟明星計(jì)劃、上海市青年拔尖人才開發(fā)計(jì)劃、超級博士后激勵計(jì)劃等等。
曾參與政策制定調(diào)研、執(zhí)筆《上海市中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要2010-2020年》的汪懌告訴《瞭望東方周刊》，不同時期上海的人才政策有不同的側(cè)重點(diǎn)，前一個階段更加聚焦“塔尖”部分，力求充分發(fā)揮高峰人才、領(lǐng)軍人才的帶動作用。
隨著五大新城建設(shè)政策相繼推出，上海在人口方面也推出了五年居轉(zhuǎn)戶、應(yīng)屆生落戶、居住證專項(xiàng)、特殊人才加快落戶等一系列人才引進(jìn)新政?！耙环矫嫔虾０验_放的成色做得更足；另一方面則在‘塔尖’的基礎(chǔ)上，更加突出引進(jìn)和培育‘塔身’，也就是骨干人才、支撐性人才，以及‘塔基’——各類青年人才?！?/p>
順應(yīng)新形勢的要求，上海開放落戶的“口子”也一點(diǎn)點(diǎn)拉開。
2018年8月3日，上海公布《2018年非上海生源應(yīng)屆普通高校畢業(yè)生進(jìn)滬就業(yè)申請本市戶籍評分辦法》，明確北京大學(xué)、清華大學(xué)本科應(yīng)屆畢業(yè)生可直接落戶。
2019年7月1日，上海市向浦東新區(qū)下放人才引進(jìn)和海歸落戶的審批權(quán)，上海成為國內(nèi)唯一向部分城區(qū)下放戶籍審批權(quán)的超大城市。
從2020年中開始上海各項(xiàng)道頻頻為“人才”開綠燈。當(dāng)年9月，應(yīng)屆博士、雙一流碩士、一流學(xué)科碩士、交大復(fù)旦同濟(jì)華師的本科，符合基本申報(bào)條件即可落戶上海。
2020年11月23日，上海發(fā)布新版《上海市引進(jìn)人才申辦本市常住戶口辦法》，相比十年前發(fā)布的《上海市引進(jìn)人才申辦本市常住戶口試行辦法》，新版《辦法》內(nèi)容發(fā)生了巨大變化。
比如，針對人才引進(jìn)落戶，將原來可以直接落戶的11類人才具體分化為18類，不僅看重技能人才，還對有貢獻(xiàn)的個人敞開大門（如李佳琦、楊超越等）。
以前上海人才落戶，要求一定得是本市重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊缺急需的人才，現(xiàn)在只要持有國家一級職業(yè)資格證書或技能等級認(rèn)定證書（高級技師），就可以通過人才引進(jìn)途徑落戶。根據(jù)國家人社部的目錄，技能人員技術(shù)資格共計(jì)81項(xiàng)，其中準(zhǔn)入類5項(xiàng)，水平評價類76項(xiàng)，一級建造師、一級消防工程師、人力資源一級管理師、一級注冊計(jì)量師等，都是目前熱門的一級職業(yè)資格證書或技能等級。
更重磅的是，新版《辦法》還規(guī)定“本市各區(qū)和重點(diǎn)區(qū)域自主審批的緊缺急需人才”可以申辦常住戶口。相當(dāng)于把定義“緊缺急需人才”的標(biāo)準(zhǔn)直接下放到各區(qū)、各部門，行政審批權(quán)的下放將大大提升人才的審核效率。
針對臨港新片區(qū)單位引進(jìn)的各類人才，在現(xiàn)行的居轉(zhuǎn)戶縮短年限政策基礎(chǔ)上，上海試行了更寬松的評價標(biāo)準(zhǔn)。針對張江科學(xué)城重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的骨干人才，居轉(zhuǎn)戶年限由7年縮短為3年。
而針對留學(xué)落戶，上海取消了留學(xué)人員首份工作必須在上海的限制，只要回國后2年內(nèi)到上海工作，符合其他條件即可落戶，配偶子女也可隨遷。
2020年12月，針對“7年2倍社保居轉(zhuǎn)戶”，由此前必須連續(xù)4年36個月滿足2倍社保的計(jì)算方式改為了“累計(jì)計(jì)算”。2021年3月，針對五大新城重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和特定人才，實(shí)行人才引進(jìn)和優(yōu)化“居轉(zhuǎn)戶”年限由7年縮短為5年。
不僅門檻放低，審批速度也變得更快。從2021年開始，居轉(zhuǎn)戶和人才引進(jìn)每個月都會公示兩次落戶名單。
2019年上海居轉(zhuǎn)戶和人才引進(jìn)兩個通道落戶約人，平均1800人/月；2020年落戶約人，平均2600人/月。2021年1月上海居轉(zhuǎn)戶和人才引進(jìn)落戶5337人，2月落戶4136人，3月落戶總?cè)藬?shù)（含隨遷隨調(diào)）人。
上?！笆奈濉币?guī)劃綱要提到，要加快構(gòu)建“中心輻射、兩翼齊飛、新城發(fā)力、南北轉(zhuǎn)型的空間新格局”。2021年的重點(diǎn)工作之一就是新城發(fā)力。
根據(jù)上海市政府2021年2月印發(fā)的《關(guān)于本市“十四五”加快推進(jìn)新城規(guī)劃建設(shè)工作的實(shí)施意見》，上海對新城人口規(guī)模的規(guī)劃是“至2035年，五大新城各集聚100萬左右常住人口”。
“這剛好是Ⅱ型大城市城區(qū)人口規(guī)模的門檻。”曾剛認(rèn)為，100萬人口在經(jīng)濟(jì)功能上是比較完整的一個城市了，在公共服務(wù)配套等產(chǎn)城融合方面也可以形成一個相對獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)的城市經(jīng)濟(jì)體。
“我國以及世界主要國家的發(fā)展實(shí)踐表明，當(dāng)城市人口規(guī)模為100到500萬人時，城市經(jīng)濟(jì)增長最快，人均GDP改善幅度最大，當(dāng)城市人口規(guī)模低于100萬人，則城市經(jīng)濟(jì)效率較低?！痹鴦偡治?。
五大新城被視為上海經(jīng)濟(jì)新增長極，而新城建設(shè)成功與否，很大程度上取決于人口導(dǎo)入和人才引進(jìn)。
目前新城人口數(shù)離百萬目標(biāo)都存在著不小的差距。比如人口聚集力相對較低的南匯新城，近年人口規(guī)模還在30萬、40萬這一層級。
缺口如何補(bǔ)？
曾剛建議，加快上海市中心區(qū)人口向新城人口的有機(jī)疏散，將目前上海市中心區(qū)（以人民廣場為中心，以10公里為半徑的城區(qū)）每平方公里2.56萬人逐步下降到每平方公里1.5萬人的水平。據(jù)測算，通過這一途徑，五個新城預(yù)計(jì)將接納市中心人口250萬左右。
同時，發(fā)揮上海海派城市、開放城市的傳統(tǒng)優(yōu)勢，為吸引全球創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)人才提供最佳的發(fā)展環(huán)境與條件。具體而言，可以爭取率先在上海開展中國入籍試點(diǎn)、“綠卡”制度改革試點(diǎn)，降低“入籍”“入境”門檻，消除阻礙國際人才入駐上海的制度障礙，實(shí)現(xiàn)國際人才導(dǎo)入與上海五大新城創(chuàng)新發(fā)展的無縫對接。如果相關(guān)措施到位，預(yù)計(jì)“十四五”期間，上海五大新城有望引進(jìn)30萬國際人員（包括人才及其家屬）。
另外，上海是我國重要的科教基地，每年上海高校畢業(yè)生近20萬人。如果降低滬上高校畢業(yè)生“留滬”門檻，“十四五”期間可能為上海五大新城增加20萬人。
“戶籍改革是上海五大新城實(shí)現(xiàn)新一輪發(fā)展的基礎(chǔ)”。曾剛表示，當(dāng)下的人才新政舉措是好的，但仍需更大的改革突破。比如如何定義人才？思維可否更放寬一些？因?yàn)橐粋€企業(yè)的良好運(yùn)轉(zhuǎn)不僅依靠“將軍”式的人才，“小兵”也不可或缺。
目前，上海落戶一般有六大類：應(yīng)屆畢業(yè)生打分落戶、海歸留學(xué)生落戶、居轉(zhuǎn)戶、人才引進(jìn)落戶、投資創(chuàng)業(yè)、企業(yè)高管落戶、親屬投靠等其他途徑。落戶難是不少“打工人”離開上海的重要原因。
從2014年開始，上海提高落戶門檻。2016年，上海市發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)本市戶籍制度改革的若干意見》。意見明確，上海戶籍制度改革要嚴(yán)格控制人口規(guī)模，綜合解決人口總量、結(jié)構(gòu)、布局問題。
數(shù)據(jù)顯示，2011年以前，上海每年的常住人口增量都在50到90萬，2010年為92萬，2014年常住人口增量下降至11萬，當(dāng)年上海提高落戶門檻后，2015年常住人口增量成了負(fù)數(shù)。
上海市統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2015年上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2015年底，上海全市常住人口總數(shù)為2415.27萬，相比2014年末減少了10.41萬，這也是上海自2000年以來全市常住人口首次出現(xiàn)負(fù)增長，同比降幅為0.4%。
“我們在制定城市人口政策中往往更重視人才，‘人口’和‘人才’往往采用二元性的管理體系?！睆?fù)旦大學(xué)人口研究所教授任遠(yuǎn)認(rèn)為，“二元性的管理制度割裂了城市人口增長和人才集聚的內(nèi)在聯(lián)系。事實(shí)上，城市發(fā)展需要復(fù)雜多樣的產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，不僅需要高素質(zhì)的人才，也會相應(yīng)產(chǎn)生出對低技能勞動力的需求，例如快遞服務(wù)、家政服務(wù)等等，高技能的人才和低技能的勞動者，都是城市需要的?！?/p>
基于優(yōu)化城市人口結(jié)構(gòu)的目標(biāo)，新城的人口管理將實(shí)施差異化的人口和人才政策，即積極引進(jìn)人才，通過住房租賃支持、條件戶籍的杠桿作用來積極吸納城市“迫切需要”的人員，包括優(yōu)秀青年人才和海外人才等，同時采取相對約束的人口管控政策。
“但教育程度和學(xué)歷有的時候未必能真正衡量人才，真正檢驗(yàn)城市對人口和人才需求的還是市場?！比芜h(yuǎn)分析，在新城發(fā)展促進(jìn)人口導(dǎo)入和人才引進(jìn)的過程中，需要注意避免差異化的人口和人才政策造成的割裂效應(yīng)。這種割裂不利于勞動力市場發(fā)展，并可能擴(kuò)大社會分化、加大城市的不平等?！斑@是在新城人口管理制度上需要加以注意的問題”。任遠(yuǎn)說。
“需要進(jìn)一步放寬人才落戶新城政策，優(yōu)化甚至重構(gòu)上?，F(xiàn)有人才引進(jìn)積分政策措施?！痹鴦偺嶙h“改革現(xiàn)有以文憑、人才‘帽子’為核心審核指標(biāo)的傳統(tǒng)做法，建立‘創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)現(xiàn)實(shí)與潛在能力’的人口、人才評定審核指標(biāo)?！?/p>
“留住人才對于城市很重要，除了給戶口，還要看沒有豐富的發(fā)展機(jī)遇、相應(yīng)的保障制度以及宜居的生活環(huán)境?！蓖魬治觥?/p>
按照規(guī)劃，在2021年6月底前，上海還將出臺新城人才支持政策，包括租購并舉人才住房政策等細(xì)則。從目前趨勢來看，落戶放寬的政策主要惠及教育衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域人才、新城重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)人才。
一系列新政雖然相較于中心城區(qū)的落戶政策具有一定的突破性，但與上海周邊省市“零門檻落戶政策”相比，五大新城的引才要求還是比較高的。
單純靠降低門檻的方式對人才的吸引力有限，且難以在人口導(dǎo)入和定居方面起到明顯作用。曾剛說，“‘十四五’期間即便上海采取更積極乃至激進(jìn)的人口導(dǎo)入措施，上海人口的增長幅度也是有限的，并不會如外界所言發(fā)生‘井噴’?！?/p>
“新的形勢下有必要調(diào)整原有上海戶籍人口、建設(shè)用地規(guī)?！p控’指標(biāo)，”曾剛建議，“可以考慮充分利用以數(shù)字、人工智能技術(shù)為核心的新產(chǎn)業(yè)革命契機(jī)，重新確立上海市人口上限控制指標(biāo)，讓上海更好地發(fā)揮在長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展中的核心引領(lǐng)作用。”
