住房公積金從1991年于上海發(fā)軔、1994年全國全面普及至今，已經(jīng)走過了近16個年頭。當前，居民住房消費已經(jīng)基本靠市場解決，住房的主要矛盾已變成需求能力的結(jié)構(gòu)不平衡、需求與市場供給嚴重不匹配，特別表現(xiàn)在中低收入者中相當多數(shù)無法進入市場自行消費，必須要由政府實施住房保障。這時候，給所有參加人都補、按工資比例補、貼息只有極少數(shù)有能力貸款的人才能享受到的住房公積金，還有沒有存在的必要？如果存在，到底能發(fā)揮什么樣的作用？就成為現(xiàn)階段的問題。

早在2005年，人民銀行《2004年中國房地產(chǎn)金融報告》就有提到：“公積金對支持中低收入職工購房的效果不明顯?！钡敃r這個評價沒有引起很大關(guān)注，國內(nèi)業(yè)界和輿論界對公積金制度的討論還是從世行《中國2006年第三季度經(jīng)濟季報》披露后才開始熱烈的。

建設(shè)部今年早期公布了住房公積金的最新數(shù)據(jù)。到2006年末，全國實際繳存職工達6916.87萬人，繳存總額為.37億元，繳存余額為7870.96億元，當年繳存額2927.9億元。住房公積金使用率為72.05%，這包括公積金中心用于投資國債等的使用，不表示參加人的使用率。截至2006年末，累計為695.24萬戶職工發(fā)放個人住房貸款6364.33億元。這就意味著，如果即使按照每戶都是雙職工，也最多只有約20%的人使用過公積金貸款，如果按1.7的系數(shù)，就是17%。這樣世行報告里的“公積金低貸款使用率”說法完全站得住腳。當年發(fā)放個人住房貸款171萬筆，貸款金額為1765.24億元，占當年繳存額的60.29%，當年戶均貸款金額10.28萬元；2006年末，個貸余額為3804.71億元，個貸余額占繳存余額的比例（個貸率）為48.34%。這組數(shù)字說明，盡管貸款人數(shù)占參加人數(shù)比不高，但貸存比卻不低，說明使用貸款的人貸款額度不小，得益的人貼息得益很大，確有少數(shù)人占走多數(shù)人蛋糕之嫌。住房公積金銀行專戶存款余額為3520.02億元，扣除備付資金后的沉淀資金為1945.83億元，占繳存余額的24.72%。數(shù)千億資金在閑置、不能及時發(fā)揮作用，確實可惜。

從以上數(shù)據(jù)可以看出，世行報告對中國公積金制度所提出的幾大問題如“貸款少、貸款人少、貸款人多為中高收入、資金閑置多”的確存在。但問題是，面對這些數(shù)據(jù)和現(xiàn)象，我們到底該有什么樣的解讀？

筆者以為，我們迫切需要對住房公積金的性質(zhì)和職責、應(yīng)該做到的和可以做到的功能，重新做出界定和廓清。特別有兩大問題在當前亟需要明確說明。

首先，住房公積金的產(chǎn)權(quán)到底歸誰。賬戶持有人是否該有完全產(chǎn)權(quán)？還是因為有國家補貼成分在內(nèi)，而只有有限產(chǎn)權(quán)？但即使是有限產(chǎn)權(quán)，賬戶所有人也有一定的對其資金的安全關(guān)注權(quán)、處置權(quán)、使用權(quán)。產(chǎn)權(quán)歸誰，這直接涉及住房公積金收益歸誰的問題?！?4號文”有一個提法：住房公積金增值收益在提取貸款風險準備金和管理費用之后全部用于廉租住房建設(shè)。從建設(shè)部提供的數(shù)據(jù)來看，2006年底，住房公積金的增值收益累計為廉租房建設(shè)提供了53.5億元的資金。從表面上看，住房公積金增值收益由國家支配用于住房保障，似乎很合情合理。但仔細一推想，可能不是那么說得過去，畢竟職工存入至少自己那份公積金時沒有被告知增值收益要被捐獻的義務(wù)。同樣，這也涉及到公積金中心到底為誰增值保值的問題。也只有明確了這一點，才能解決公積金風險監(jiān)管和經(jīng)營運作的動機機制問題。

第二，住房公積金到底算不算住房保障的一部分。相當多的人認為住房公積金理所當然是住房保障體系的重要組成部分，比如建行行長郭樹清提出要通過適當限定住房公積金貸款的對象和比例，來“強化住房公積金的保障作用”。這些當然都是很好的建議。報載，今年初，南京開始對公積金貸款“限高”，規(guī)定從今年起購買高檔房和獨棟、聯(lián)排別墅不得用公積金貸款，其中高檔房特指單價1萬元以上的房子。這是全國城市中首次試圖對公積金制度揮動“手術(shù)刀”，頗具典型意義。但這個問題同樣還是與前面的產(chǎn)權(quán)問題相掛鉤，住房公積金畢竟不是國家財政所有資金，從學理上能不能這么操作還是疑問。此外，筆者認為，公積金從設(shè)計目的上來說，受益對象就是要跟住房保障的對象區(qū)別開來，應(yīng)該體現(xiàn)國家對中間收入階層的政策性照顧，理應(yīng)不和住房保障實施混為一談，宜放在更廣大居民的住房金融體系下進行考慮。而且值得注意的是，“24號文”也沒有把住房公積金列入新住房保障范疇。