前言
都市圈時(shí)代，城市間經(jīng)濟(jì)、交通聯(lián)系更為緊密，跨城通勤愈發(fā)常見。囿于人口管理體制的行政區(qū)和戶籍地規(guī)則，公積金跨城使用仍然存在諸多不便。蓉深穗杭等城市從流動(dòng)人口生活根本需求出發(fā)，通過提供一系列便利化服務(wù)，吸引大量高知、高技能人口落戶安居，成為都市圈時(shí)代人口增長(zhǎng)“最靚的崽”。建議相關(guān)城市都積極行動(dòng)起來，加強(qiáng)都市圈內(nèi)城市間政策互認(rèn)互通，圍繞“住有所居”的基本需求，把公積金跨城使用作為工作抓手，讓飽受跨城通勤之苦的工薪人群，能夠通過努力奮斗實(shí)現(xiàn)大都市的安居夢(mèng)！
01
住房公積金制度的“前世今生”
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代我國(guó)采取福利分房制度，“等國(guó)家建房，靠組織分房，要單位給房”是福利分房的典型特征。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)逐步取消福利分房制度，住房公積金正是在這一由福利分房向商品房轉(zhuǎn)軌的時(shí)代背景下應(yīng)運(yùn)而生。
圖1.住房公積金制度的形成歷程
1991年上海實(shí)行房改方案，住房公積金成為保障職工居住權(quán)益、提高職工購(gòu)房商品房能力的一項(xiàng)制度性措施。1994年國(guó)務(wù)院發(fā)文在全國(guó)推廣“上海方案”的住房公積金制度。1998年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》文件出臺(tái)，明確住房公積金用途為“主要用于職工個(gè)人購(gòu)買、建造、大修理自住住房貸款”。此后，住房公積金作為保障職工購(gòu)房能力的資金融通措施，在全國(guó)城鎮(zhèn)地區(qū)進(jìn)行全面推廣，外資企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)等非公單位的職工也開始納入住房保障體系。
02
住房公積金為何出現(xiàn)跨城管理難題？
1999年出臺(tái)的《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定：“直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市以及其他設(shè)區(qū)的市(地、州、盟)，應(yīng)當(dāng)設(shè)立住房公積金管理委員會(huì)，作為住房公積金管理的決策機(jī)構(gòu)?！备鶕?jù)這一條件，各地級(jí)市成立住房公積金管理中心，作為直屬城市政府的事業(yè)單位，由城市政府領(lǐng)導(dǎo)和管理。
這一基于屬地的公積金管理體制存在兩大壁壘：一是政策壁壘，公積金歸屬地方公積金管理中心調(diào)配，無上級(jí)直接管理部門，跨行政區(qū)協(xié)調(diào)存在制度瓶頸；二是利益壁壘，公積金管理中心作為城市政府直屬事業(yè)單位，地方公積金自然優(yōu)先用于保障城市行政區(qū)內(nèi)戶籍居民的住房需求。
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，中國(guó)開始步入大規(guī)模人口流動(dòng)時(shí)代，人口跨行政區(qū)流動(dòng)與基于行政區(qū)屬地的行政管理方式之間的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象日益凸顯。公積金難以跨城使用，正是基于行政區(qū)屬地（戶籍地）的公積金管理體制與大規(guī)模人口流動(dòng)現(xiàn)實(shí)之間的矛盾表現(xiàn)。
表1.中國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模（億人）
資料來源：中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒，中國(guó)人口普查公報(bào)
近年來，中國(guó)城鎮(zhèn)空間的都市圈化特征日益明顯，新增流動(dòng)人口開始向都市圈集中，跨城通勤現(xiàn)象也逐漸增多。職住分離的普通上班族們，更需面對(duì)公積金難以跨城使用這一現(xiàn)實(shí)難題。
圖2.都市圈跨城通勤人口熱力圖
資料來源：聯(lián)通智慧足跡，華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院
03
住房公積金跨城使用需要逾越的“三座大山”
在人口跨城通勤日益增多的都市圈時(shí)代，住房公積金跨城使用仍然面臨著“三座大山”。
大山之一：公積金賬戶跨城遷移
就業(yè)是都市圈時(shí)代人口跨城流動(dòng)的主要原因。因就業(yè)地變動(dòng)職工需要遷移公積金賬戶，但受限于各地公積金管理中心的條件認(rèn)定和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一，跨城，特別是不同省份間跨城辦理公積金賬戶遷移非常不便。
2017年3月起，住建部組織開發(fā)的全國(guó)住房公積金異地轉(zhuǎn)移接續(xù)平臺(tái)正式上線，各地公積金中心接入異地轉(zhuǎn)移接續(xù)平臺(tái)后，跨行政區(qū)就業(yè)職工可向轉(zhuǎn)入地公積金中心提出申請(qǐng)，通過在平臺(tái)統(tǒng)一操作辦理公積金賬戶的異地轉(zhuǎn)移接續(xù)。截止目前，我國(guó)大多數(shù)城市公積金中心已陸續(xù)接入異地轉(zhuǎn)移接續(xù)平臺(tái)，基本實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)公積金賬戶跨城遷移。
表2.公積金異地轉(zhuǎn)移接續(xù)平臺(tái)第一批上線城市名單
（截止2017.3.31）
資料來源：根據(jù)公開資料整理
大山之二：公積金跨城購(gòu)房提取
2015年后，由于樓市火熱，國(guó)家開始加強(qiáng)房地產(chǎn)調(diào)控，住房公積金使用條件也因此成為城市政府“一城一策”式房地產(chǎn)調(diào)控的一大政策工具。
目前，各地公積金中心針對(duì)跨城購(gòu)房提取公積金，通常設(shè)定戶籍地和地域的資格要求，根據(jù)異地購(gòu)房政策執(zhí)行范圍通常分為四類：
表3.公積金跨城購(gòu)房提取政策分類
資料來源：根據(jù)公開資料整理
住房公積金主要功能是保障城市行政區(qū)內(nèi)本地戶籍人口購(gòu)房需求。2015年后部分城市出現(xiàn)樓市過熱現(xiàn)象，使用公積金購(gòu)房需求激增。但公積金繳納水平主要取決于當(dāng)?shù)鼐用竦氖杖胨?，在?gòu)房提取公積金激增而公積金繳納僅能維持平穩(wěn)增長(zhǎng)的情況下，部分熱點(diǎn)城市出現(xiàn)公積金額度非常緊張的現(xiàn)象。
個(gè)貸率（公積金貸款余額/公積金繳存余額是反映公積金流動(dòng)性的一項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)。截止2018年底，多數(shù)城市個(gè)貸率已超85%的關(guān)注警戒線。相對(duì)而言，公積金額度寬裕的城市設(shè)置的公積金跨城提取條件較為寬松，例如，深圳市個(gè)貸率不到60%，對(duì)于異地購(gòu)房提取公積金的限制條件設(shè)定較低。
表4.都市圈中心城市2018年底公積金個(gè)貸率
數(shù)據(jù)來源：2018年各城市公積金年度報(bào)告
*注：?？谑形丛O(shè)立市級(jí)公積金中心，數(shù)據(jù)來自海南省公積金中心年度報(bào)告
大山之三：公積金跨城購(gòu)房貸款
2015年9月，住建部發(fā)布《關(guān)于住房公積金異地個(gè)人住房貸款有關(guān)操作問題的通知》，督促各地抓緊出臺(tái)異地貸款業(yè)務(wù)細(xì)則，有序開展異地貸款業(yè)務(wù)。目前，全國(guó)部分城市的公積金中心試點(diǎn)異地貸款業(yè)務(wù)，但是對(duì)異地貸款的資格條件設(shè)定通常比較嚴(yán)格。
從近三年情況來看，全國(guó)異地貸款筆數(shù)和異地貸款金額維持在14萬余筆、500億左右的規(guī)模。作為簡(jiǎn)單參照，2018年公積金貸款共發(fā)放252.58萬筆、.53億元，對(duì)比我國(guó)近2.4億的流動(dòng)人口總量，當(dāng)前我國(guó)公積金異地貸款的總體規(guī)模仍然偏小。
表5.近三年我國(guó)公積金異地貸款
資料來源：2016-2018年全國(guó)住房公積金年度報(bào)告
目前，多數(shù)城市的公積金中心異地貸款遵循戶籍地貸款規(guī)則，即異地（就業(yè)地）繳存公積金的職工在戶籍地購(gòu)房，可向戶籍地公積金中心申請(qǐng)異地貸款。然而，這一戶籍地貸款規(guī)則與都市圈時(shí)代工作人口跨城通勤（工作地-居住地）的流動(dòng)特征并不匹配，在很大程度上限制了跨城通勤人口選擇公積金異地貸款的空間。
部分省份如四川、遼寧、湖南、廣東等，在省政府居中協(xié)調(diào)下實(shí)現(xiàn)了省內(nèi)部分城市間的異地互貸互認(rèn)。但跨省異地互貸互認(rèn)仍處于試點(diǎn)探索推進(jìn)狀態(tài)。當(dāng)前的跨省異地互貸互認(rèn)試點(diǎn)主要基于跨省城市間簽署的異地互貸互認(rèn)協(xié)議。例如，2015年，中部地區(qū)四省會(huì)城市武漢、長(zhǎng)沙、合肥、南昌間簽署的異地互貸協(xié)議正式生效，在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)跨省異地互貸互認(rèn)。然而，隨著2015、2016年樓市火熱，各城市公積金額度趨于緊張。為保障本地居民購(gòu)房需求、落實(shí)房地產(chǎn)調(diào)控目標(biāo)，部分城市設(shè)定了更為嚴(yán)格的異地貸款申請(qǐng)資格或暫?？缡‘惖刭J款，公積金跨省互貸互認(rèn)逐漸流于形式。
從30個(gè)都市圈中心城市披露的公積金異地貸款情況看，公積金異地貸款惠及面較廣的多為強(qiáng)二線省會(huì)城市，例如西安市、長(zhǎng)春市、鄭州市、成都市等，上述城市的公積金異地貸款主要用于支持省內(nèi)異地繳存公積金、省會(huì)戶籍人口在省會(huì)城市購(gòu)房并申請(qǐng)公積金貸款。
在公積金異地貸款規(guī)模上較為突出的是西安市，西安市最早于2015年6月實(shí)現(xiàn)省內(nèi)異地貸款，即陜西省內(nèi)非西安市繳存的公積金，可在西安市購(gòu)房時(shí)辦理公積金貸款。
表6.近三年都市圈中心城市公積金異地貸款
數(shù)據(jù)來源：各城市2016-2018年公積金年度報(bào)告
*注：?？谑形丛O(shè)立市級(jí)公積金中心，數(shù)據(jù)來自于海南省公積金中心年度報(bào)告
04
住房公積金跨城使用便利度評(píng)價(jià)
本文針對(duì)華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院識(shí)別的30個(gè)都市圈中心城市，考察公積金跨城使用的三大主要功能（賬戶遷移、購(gòu)房提取、異地貸款），分別從政策便利性、政策覆蓋面和政策持續(xù)性三個(gè)角度，根據(jù)公開信息進(jìn)行分類評(píng)價(jià)（1-3分：一般-較好-良好），并根據(jù)總體評(píng)分進(jìn)行綜合排名。
表7.公積金跨城使用政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)
根據(jù)綜合得分情況，在公積金跨城使用上表現(xiàn)最好的城市為成都、深圳、廣州、杭州和西安。
表8.都市圈中心城市公積金跨城使用綜合評(píng)價(jià)
成都市：四川省將公積金跨城使用作為一項(xiàng)惠民工程推進(jìn)。2016年四川省已實(shí)現(xiàn)省內(nèi)21市州異地貸款互貸互認(rèn)，同時(shí)陸續(xù)和20個(gè)外省公積金中心簽訂公積金互貸互認(rèn)協(xié)議。成都作為省會(huì)城市，在公積金跨城使用政策的便利性、覆蓋面和連續(xù)性上均表現(xiàn)優(yōu)異。2019年4月成都市公積金新政進(jìn)一步簡(jiǎn)化異地購(gòu)房提取手續(xù)，規(guī)定“職工及其配偶在成都市行政區(qū)域無自住住房，在省內(nèi)購(gòu)買商品住房及再交易住房的，無需提供戶籍所在地或工作所在地證明材料”。
深圳市：受益于強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)和以民營(yíng)、外資企業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，深圳市公積金繳存額保持穩(wěn)定增幅，在公積金使用上非常寬裕。作為一座移民城市，深圳對(duì)于外來人口的包容性和服務(wù)意識(shí)較強(qiáng)，流動(dòng)人口在遷移公積金賬戶和辦理異地購(gòu)房提取極為便捷。然而，深圳作為計(jì)劃單列市，在與廣東省其他城市推動(dòng)異地貸款互貸互認(rèn)上存在一定的制度瓶頸，異地貸款規(guī)模相對(duì)于其流動(dòng)人口體量偏小。
廣州市：珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較早，交通基礎(chǔ)設(shè)施完善，人口跨城流動(dòng)特征比較典型。2009年5月，以省會(huì)城市廣州牽頭，佛山、珠海、惠州、江門、中山、東莞、肇慶等8個(gè)城市的住房公積金管理中心共同簽訂了《廣東省珠江三角洲城市住房公積金貸款合作協(xié)議》，率先實(shí)現(xiàn)異地貸款互認(rèn)互貸。
杭州市：2017年杭州實(shí)施辦事“最多跑一次”改革，極大地便利了當(dāng)?shù)鼐用?，特別是流動(dòng)人口辦理各類政府事務(wù)。杭州市近年來成為吸引外來人口的“網(wǎng)紅城市”，即與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和宜居環(huán)境有關(guān)，也與杭州提供高質(zhì)量政府服務(wù)、打造宜居親民的城市形象密切相關(guān)。
西安市：西安市較早推進(jìn)公積金跨城使用便利化改革，2015年已經(jīng)實(shí)現(xiàn)省內(nèi)異地貸款，目前異地貸款規(guī)模處于全國(guó)首位。與此同時(shí)，為吸引外來人口，西安市進(jìn)行了包括戶籍制度在內(nèi)的一系列便利化改革措施。優(yōu)質(zhì)的城市服務(wù)，促使西安成為近年來西部地區(qū)異軍突起的“網(wǎng)紅城市”。
05
投之以木桃,報(bào)之以瓊瑤——城市便利度與城市人口增長(zhǎng)
從公積金跨城使用便利度排名，可以發(fā)現(xiàn)排名較高的城市，恰好也是近年來常住人口大幅增長(zhǎng)的熱門城市。事實(shí)上，公積金跨城使用便利度可視作城市政府服務(wù)于流動(dòng)人口的一個(gè)態(tài)度縮影。城市針對(duì)跨城通勤或異地工作流動(dòng)人口提供包含住房保障在內(nèi)的一系列便民服務(wù)，外來人口也隨之懷有更高的長(zhǎng)期居留生活意愿。因此，具備生活包容性和服務(wù)精神的城市，方可成為都市圈時(shí)代持續(xù)吸引就業(yè)人口、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的城市化高地。
表9.2013-2017年主要都市圈人口變動(dòng)情況
資料來源：各地統(tǒng)計(jì)局，高德大數(shù)據(jù)
考察2018年人口情況。從新增常住人口來看，北京、上海等特大城市由于人口調(diào)控，常住人口未見顯著增長(zhǎng)，而深圳、廣州、杭州、西安、成都的常住人口增幅超過30萬人。企業(yè)是繳納公積金人員的主體，實(shí)繳公積金職工數(shù)變動(dòng)可更真實(shí)地反映該城市的企業(yè)發(fā)展情況。從各城市實(shí)繳公積金職工數(shù)情況來看，上海、北京、成都、深圳、廣州、杭州的公積金實(shí)繳職工數(shù)增幅超過30萬人，側(cè)面反映出這些城市具備較好的經(jīng)濟(jì)勢(shì)頭和企業(yè)質(zhì)量。
表10.2018年主要都市圈人口變動(dòng)情況
資料來源：各城市2018年公積金年度報(bào)告，統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)公報(bào)
06
都市圈時(shí)代的公積金跨城使用
目前，中國(guó)的流動(dòng)人口總量已見頂回調(diào)，在告別野蠻增長(zhǎng)的城市化后半場(chǎng)，空間都市圈化特征更為明顯，新增人口主要向以特大、大中城市為核心的都市圈集中，而部分小城市卻面臨著城市收縮和人口老化的嚴(yán)峻形勢(shì)。
表11.世界主要城市老齡化率
資料來源：根據(jù)公開資料整理
在更加注重生活品質(zhì)同時(shí)又面臨嚴(yán)峻老齡化形勢(shì)的都市圈時(shí)代，城市政府更需注重城市服務(wù)，通過城市間協(xié)作和政策互通，打造跨越行政區(qū)的公共治理體系，為都市圈居民，特別是跨城通勤的中青年人口，提供便捷高效的政策服務(wù)和生活保障。通過更為優(yōu)質(zhì)的城市服務(wù)和生活體驗(yàn)來提升流動(dòng)人口的居留意愿，以永葆深度老齡化階段的都市圈發(fā)展活力。
以北京都市圈為例，根據(jù)華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院基于聯(lián)通手機(jī)信令數(shù)據(jù)的測(cè)算，目前居住在環(huán)京燕郊、大廠、香河、固安、廣陽、永清、涿州等地，并在北京工作的極限通勤人員已超過36萬人。
圖3.北京都市圈極限通勤人群OD圖
資料來源：華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院，聯(lián)通智慧足跡
圖4.北京都市圈極限通勤人員職住熱力圖
資料來源：華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院，聯(lián)通智慧足跡
目前北京正有序推進(jìn)與環(huán)京縣市的協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，例如2018年出臺(tái)的《通州區(qū)與廊坊市北三縣地區(qū)整合規(guī)劃》。在此基礎(chǔ)上，各城市政府應(yīng)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政策協(xié)同，在住房公積金跨城使用政策上，積極探索都市圈內(nèi)各城市公積金購(gòu)房提取資格互認(rèn)和公積金貸款互認(rèn)互貸，實(shí)現(xiàn)飽受極限通勤困擾的“漂一族”的安家夢(mèng)。
彩蛋時(shí)間：你也可發(fā)消息給我們，說一說你遇到的公積金跨城使用問題，屆時(shí)我們將抽取前3名幸運(yùn)讀者，贈(zèng)送華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院編著的《中國(guó)都市圈極限通勤研究》一本，歡迎參與！
本書基于聯(lián)通手機(jī)信令數(shù)據(jù)，選取中國(guó)最具代表性的十大都市圈，通過分析居民日常通勤情況，試圖以人和交通的流動(dòng)為觀察視角，來對(duì)比各都市圈極端通勤人群的分布和特征，進(jìn)而勾勒城市的邊界和輪廓，探索城市的發(fā)展路徑。
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