1958年1月9日，中國(guó)第一部戶(hù)籍制度——《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》公布施行。該條例以法律的形式進(jìn)一步規(guī)范了全國(guó)的戶(hù)口登記管理制度，是全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶(hù)籍制度正式形成的重要標(biāo)志，也是當(dāng)代中國(guó)戶(hù)籍制度發(fā)展史上重要的里程碑。
戶(hù)口，承載著生老病死、上學(xué)就業(yè)、娶媳嫁女、分田建房、社保福利等，可謂牽動(dòng)著千家萬(wàn)戶(hù)的喜怒哀樂(lè)。傳統(tǒng)戶(hù)籍制度是與土地直接聯(lián)系的，是以家庭為本位的人口管理方式?，F(xiàn)代戶(hù)籍制度是國(guó)家依法收集、確認(rèn)、登記公民出生、死亡、親屬關(guān)系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，是以保障公民在就業(yè)、教育、社會(huì)福利等方面的權(quán)益為目的，以個(gè)人為本位的人口管理方式。
戶(hù)籍制度的由來(lái)
戶(hù)籍制度，最初指中國(guó)封建社會(huì)對(duì)全國(guó)人口進(jìn)行管理，并據(jù)以征調(diào)賦稅、勞役和征集兵員以及區(qū)分人戶(hù)職業(yè)和等級(jí)的重要制度。中國(guó)是世界上最早進(jìn)行人口調(diào)查并制定和執(zhí)行一套嚴(yán)密戶(hù)籍管理制度的國(guó)家。
中國(guó)戶(hù)籍制度的出現(xiàn)可以追溯到商代。殷墟甲骨卜辭表明，商朝在進(jìn)行較大規(guī)模的軍事征伐行動(dòng)之前或過(guò)程中，大都下令“登人”，即下達(dá)征集兵員的命令。“登人”的數(shù)目，一次從千人到萬(wàn)余人不等，這在當(dāng)時(shí)來(lái)說(shuō)是很大的，而且無(wú)疑是以戶(hù)籍的記載為基礎(chǔ)的。據(jù)《周禮》的記載，中國(guó)早在西周，就在秋官司寇之下設(shè)置了名為司民的專(zhuān)職掌管戶(hù)口的官吏，負(fù)責(zé)計(jì)算全國(guó)的戶(hù)口人丁數(shù)目，并定期向周王報(bào)告。公元前789年，周宣王在征犬戎失利后，立即進(jìn)行了大規(guī)模的人口調(diào)查，當(dāng)時(shí)叫做“科民”，以便迅速補(bǔ)充兵員。從這些關(guān)于中國(guó)古代戶(hù)籍管理的早期記載，可以看出戶(hù)籍管理與役使人力的密切關(guān)系。
由于中國(guó)封建社會(huì)的主要生產(chǎn)事業(yè)是農(nóng)業(yè)，絕大多數(shù)的人口是農(nóng)業(yè)人口，所以歷代的戶(hù)籍管理又與土地賦役有著密切的聯(lián)系。西漢初年開(kāi)始按人口征調(diào)賦役“初算賦”，唐代的稅制從租庸調(diào)改為兩稅，宋代規(guī)定每年一上賬目奏狀，明清時(shí)期每年要呈交奏銷(xiāo)冊(cè)，都是從"上計(jì)"制度發(fā)展而來(lái)的。明代的戶(hù)口黃冊(cè)又名賦役黃冊(cè)，在每戶(hù)名下將人丁、事產(chǎn)并列，每戶(hù)都要注明有無(wú)或占有土地多少、好壞，交稅等級(jí)、數(shù)量等。清代基本上沿襲明制。這些都說(shuō)明戶(hù)籍管理和賦役管理已經(jīng)基本上合而為一了。
新中國(guó)成立以來(lái)
中國(guó)戶(hù)籍管理制度開(kāi)始了巨大改變
68年前，為防范反革命分子和其他危害社會(huì)分子的破壞活動(dòng)，1950年8月12日，公安系統(tǒng)在內(nèi)部頒布了《特種人口管理暫行辦法》，正式開(kāi)始了對(duì)重點(diǎn)人口的管理工作，這是新中國(guó)戶(hù)籍制度開(kāi)始的起點(diǎn)。
1951年7月16日，公安部公布《城市戶(hù)口管理暫行條例》，規(guī)定了對(duì)人口出生、死亡、遷入、遷出、“社會(huì)變動(dòng)”（社會(huì)身份）等事項(xiàng)的管制辦法。這是新中國(guó)成立后第一部戶(hù)口管理?xiàng)l例，基本統(tǒng)一了全國(guó)城市的戶(hù)口登記制度。
60年前的今天
是一個(gè)歷史性的時(shí)刻
1958年1月9日《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》公布施行。該條例規(guī)定戶(hù)口登記工作由各級(jí)公安機(jī)關(guān)主管，這是一套相當(dāng)完備的戶(hù)口管理制度，包括常住人口登記、暫住人口登記、出生登記、死亡登記、遷出登記、遷入登記、變更更正登記等七項(xiàng)內(nèi)容，戶(hù)口管理的任務(wù)是證明公民身份、維護(hù)治安秩序、服務(wù)于社會(huì)主義建設(shè)。該條例以法律的形式進(jìn)一步規(guī)范了全國(guó)的戶(hù)口登記管理制度，是全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶(hù)籍制度正式形成的重要標(biāo)志，也是當(dāng)代中國(guó)戶(hù)籍制度發(fā)展史上重要的里程碑。
1953年，在第一次全國(guó)人口普查的基礎(chǔ)上，大部分農(nóng)村建立起了戶(hù)口登記制度。
1954年，中國(guó)頒布實(shí)施第一部憲法，其中規(guī)定公民有“遷徙和居住的自由”。
1955年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立經(jīng)常戶(hù)口等級(jí)制度的指示》的發(fā)布統(tǒng)一了全國(guó)城鄉(xiāng)的戶(hù)口登記工作，規(guī)定全國(guó)城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都要建立戶(hù)口登記制度，戶(hù)口登記的統(tǒng)計(jì)時(shí)間為每年一次。
1956年、1957年不到兩年的時(shí)間，國(guó)家連續(xù)頒發(fā)4個(gè)限制和控制農(nóng)民盲目流入城市的文件。
1958年1月，以《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》為標(biāo)志，中國(guó)政府開(kāi)始對(duì)人口自由流動(dòng)實(shí)行嚴(yán)格限制和政府管制。第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶(hù)口”和“非農(nóng)業(yè)戶(hù)口”兩種不同戶(hù)籍。在事實(shí)上廢棄了1954年憲法關(guān)于遷徙自由的規(guī)定。
1964年8月《公安部關(guān)于處理戶(hù)口遷移的規(guī)定（草案）》出臺(tái)，集中體現(xiàn)了該時(shí)期戶(hù)口遷移的兩個(gè)“嚴(yán)加限制”基本精神，即：對(duì)從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)的要嚴(yán)加限制；對(duì)從集鎮(zhèn)遷往城市的要嚴(yán)加限制。
1975年，憲法正式取消了有關(guān)遷徙自由的規(guī)定，此后一直沒(méi)有恢復(fù)。
實(shí)施居民身份證制度
小城鎮(zhèn)戶(hù)籍逐步放開(kāi)
1984年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶(hù)問(wèn)題的通知》允許農(nóng)民自理口糧進(jìn)集鎮(zhèn)落戶(hù)。
1985年7月，公安部又頒布了《關(guān)于城鎮(zhèn)人口管理的暫行規(guī)定》，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”內(nèi)部指標(biāo)定在每年萬(wàn)分之二。同時(shí)，作為人口管理現(xiàn)代化基礎(chǔ)的居民身份證制度也在同樣的背景下由全國(guó)人大常委會(huì)于1985年9月宣布實(shí)施。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步確立終于使戶(hù)籍制度做出了相應(yīng)的初級(jí)改革。
1997年6月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《小城鎮(zhèn)戶(hù)籍管理制度改革試點(diǎn)方案和關(guān)于完善農(nóng)村戶(hù)籍管理制度的意見(jiàn)》，明確規(guī)定:從農(nóng)村到小城鎮(zhèn)務(wù)工或者興辦第二、三產(chǎn)業(yè)的人員，小城鎮(zhèn)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)和事業(yè)單位聘用的管理人員、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，在小城鎮(zhèn)購(gòu)買(mǎi)了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系親屬，可以辦理城鎮(zhèn)常住戶(hù)口。
1998年7月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶(hù)口管理工作中幾個(gè)突出問(wèn)題的意見(jiàn)》，解決了新生嬰兒隨父落戶(hù)、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投資、興辦實(shí)業(yè)、購(gòu)買(mǎi)商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住房、合法穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來(lái)源，已居住一定年限并符合當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)規(guī)定的，可準(zhǔn)予在該城市落戶(hù)等幾個(gè)群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題。
2001年3月30日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶(hù)籍管理制度改革的意見(jiàn)》，對(duì)辦理小城鎮(zhèn)常住戶(hù)口的人員，不再實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)管理。
2005年底，中國(guó)開(kāi)始著手改革戶(hù)籍制度。截至2009年3月，已有河北、遼寧等13個(gè)省、市、自治區(qū)相繼取消了農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口性質(zhì)劃分。
2012年2月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶(hù)籍管理制度改革的通知》指出，要引導(dǎo)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村人口有序向中小城市和建制鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，逐步滿(mǎn)足符合條件的農(nóng)村人口落戶(hù)需求，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。
新型戶(hù)籍制度改革目標(biāo)確立
“農(nóng)”與“非農(nóng)”將成為歷史
2013年1月7日召開(kāi)的全國(guó)政法工作電視電話(huà)會(huì)議上，戶(hù)籍制度改革被列為2013年四項(xiàng)重點(diǎn)工作之一。
2014年6月30日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，審議通過(guò)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》。會(huì)議指出，加快戶(hù)籍制改革不搞指標(biāo)分配，不搞層層加碼。優(yōu)先解決好進(jìn)城時(shí)間長(zhǎng)、就業(yè)能力強(qiáng)、可以適應(yīng)城鎮(zhèn)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的人，使他們及其家庭在城鎮(zhèn)扎根落戶(hù)，有序引導(dǎo)人口流向。
2014年7月30日，備受關(guān)注的國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》正式公布。意見(jiàn)明確，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶(hù)口等戶(hù)口類(lèi)型，統(tǒng)一登記為居民戶(hù)口。這標(biāo)志著我國(guó)實(shí)行了半個(gè)多世紀(jì)的“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”二元戶(hù)籍管理模式退出歷史舞臺(tái)。
《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》中提到，到2020年，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)。在不少業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，隨著農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)，除一線(xiàn)城市之外的中小城市的過(guò)剩庫(kù)存將得到消化，房地產(chǎn)業(yè)將成為“戶(hù)改”的受益者。
天津戶(hù)籍政策發(fā)展近況
2017年3月2日，天津市人民政府辦公廳文件印發(fā)執(zhí)行了《天津市推動(dòng)非戶(hù)籍人口在城市落戶(hù)工作方案》。重點(diǎn)包含：建立新型戶(hù)籍管理制度；加強(qiáng)支持非戶(hù)籍人口市民化的財(cái)政保障；加快支持非戶(hù)籍人口市民化的城市建設(shè)用地增加和住房保障體系建設(shè)；完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度；建立進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民“三權(quán)”維護(hù)和自愿有償退出機(jī)制；完善支持非戶(hù)籍人口市民化的其他基本公共服務(wù)提供機(jī)制；強(qiáng)化監(jiān)測(cè)檢查等具體內(nèi)容。
統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶(hù)口登記制度
經(jīng)報(bào)請(qǐng)市人民政府批準(zhǔn)，我市已于2017年1月1日起在全市范圍內(nèi)實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度，取消了農(nóng)業(yè)戶(hù)口與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為天津市居民戶(hù)口。目前，全市公安機(jī)關(guān)在辦理戶(hù)口登記時(shí)，“戶(hù)別”欄統(tǒng)一登記為“家庭戶(hù)”或“集體戶(hù)”，不再填寫(xiě)“農(nóng)業(yè)家庭戶(hù)”或“非農(nóng)業(yè)家庭戶(hù)”。我市戶(hù)籍居民憑個(gè)人意愿到公安機(jī)關(guān)換領(lǐng)新的《居民戶(hù)口簿》；未換領(lǐng)的，原《居民戶(hù)口簿》也可以繼續(xù)使用。
全面放開(kāi)本市戶(hù)籍人口遷移限制
2017年1月1日實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶(hù)口登記制度后，本市全面放開(kāi)了戶(hù)籍居民的戶(hù)口遷移限制。對(duì)本市戶(hù)籍居民因搬遷、投靠等原因，需要將戶(hù)口遷移至本市其他行政區(qū)合法穩(wěn)定住所，手續(xù)齊全的，可以到遷入地公安人口服務(wù)管理中心或有戶(hù)籍窗口的派出所當(dāng)場(chǎng)辦理，取消了具有合法穩(wěn)定工作的條件限制。目前，該項(xiàng)政策已在各區(qū)平穩(wěn)推進(jìn)。
全面落實(shí)普通高校錄取學(xué)生戶(hù)口來(lái)去自由的落戶(hù)政策
按照我市戶(hù)籍管理規(guī)定，本市普通高校新錄取學(xué)生，可以根據(jù)本人意愿，將戶(hù)口遷至學(xué)校所在地；畢業(yè)后可以根據(jù)本人意愿，將戶(hù)口遷回原籍或遷入合法穩(wěn)定就業(yè)地。近年來(lái)，市公安局積極推進(jìn)戶(hù)籍管理“放管服”改革，下放審批權(quán)限，簡(jiǎn)化辦事流程，進(jìn)一步方便高校入學(xué)新生和畢業(yè)生辦理戶(hù)口遷移手續(xù)。
加大人才引進(jìn)力度
按照市委、市政府關(guān)于推進(jìn)人才戰(zhàn)略的有關(guān)部署，市公安局進(jìn)一步加大引進(jìn)人才工作力度，調(diào)整完善普通高校本科及以上畢業(yè)生在津落戶(hù)政策，放寬急需專(zhuān)業(yè)的大專(zhuān)畢業(yè)生和在本市院校畢業(yè)的外地生源在津就業(yè)落戶(hù)條件，允許畢業(yè)兩年后將戶(hù)口遷入本市。
目前，為貫徹京津冀“一體化”戰(zhàn)略部署，關(guān)于放寬京冀地區(qū)成建制企業(yè)遷入我市職工落戶(hù)條件、放寬對(duì)外省市生源本市高職院校畢業(yè)生在津落戶(hù)的畢業(yè)時(shí)限等政策也正在研究論證之中。
調(diào)整非戶(hù)籍常住人口在津落戶(hù)政策
對(duì)因不符合計(jì)劃生育政策、事實(shí)收養(yǎng)等原因造成的無(wú)戶(hù)口人員落戶(hù)問(wèn)題，市公安局會(huì)同有關(guān)部門(mén)報(bào)請(qǐng)市人民政府已于2016年11月24日印發(fā)了《天津市解決無(wú)戶(hù)口人員登記戶(hù)口問(wèn)題的實(shí)施意見(jiàn)》，并出臺(tái)了《天津市公安局解決無(wú)戶(hù)口人員登記戶(hù)口問(wèn)題工作規(guī)范》。對(duì)夫妻投靠，市公安局從2017年1月1日起，取消夫妻投靠年齡限制，并將結(jié)婚年限條件由10年降為3年，下一步還將對(duì)父母投靠子女的政策進(jìn)行調(diào)整，并對(duì)歷史遺留的因支援國(guó)家建設(shè)等原因?qū)?hù)口遷出我市，現(xiàn)返津居住多年申請(qǐng)落戶(hù)等問(wèn)題，研究出臺(tái)解決意見(jiàn)。
優(yōu)化居住證積分落戶(hù)制度
自2014年1月1日起，市公安局會(huì)同有關(guān)部門(mén)積極推進(jìn)居住證和積分落戶(hù)制度實(shí)施，2015年底參與修訂《天津市居住證管理辦法》，進(jìn)一步規(guī)范了條款內(nèi)容，理順了審核流程，綜合考慮在津居住年限、落戶(hù)區(qū)域、教育程度、職業(yè)技能等因素，合理調(diào)整了居住證積分指標(biāo)體系，拓寬了來(lái)津時(shí)間長(zhǎng)、就業(yè)能力強(qiáng)、適應(yīng)本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、具有合法穩(wěn)定住所的普通勞動(dòng)者在本市的落戶(hù)渠道。下一步，按照區(qū)域差別化落戶(hù)政策積極提請(qǐng)進(jìn)一步提高濱海新區(qū)、武清區(qū)、寶坻區(qū)、寧河區(qū)、靜海區(qū)、薊州區(qū)落戶(hù)的積分分值，引導(dǎo)人口合理分布；市相關(guān)部門(mén)將根據(jù)本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和非戶(hù)籍人口落戶(hù)需求，進(jìn)一步研究調(diào)整積分項(xiàng)目和分值體系。
戶(hù)籍制度改革是當(dāng)前備受關(guān)注的話(huà)題之一。戶(hù)口，或許是烙在每人身上的、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的最深印痕。改革戶(hù)籍制度無(wú)疑對(duì)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，適應(yīng)國(guó)家實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，促進(jìn)人才資源配置市場(chǎng)化，確保中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期保持穩(wěn)定發(fā)展等都具有重大意義。當(dāng)前，全國(guó)各地正結(jié)合本地實(shí)際，加快戶(hù)籍管理制度改革步伐。
（來(lái)源津云）
