深圳人口管理變革：從暫住到居住

　　2007年5月，深圳市鹽田區(qū)將在全區(qū)推廣居住證制度，已經(jīng)實行了23年的暫住證制度行將終結(jié)。作為改革開放窗口，深圳特區(qū)的各種成功試驗，為其他城市提供了制度樣本，以深圳的一些制度創(chuàng)新來檢視本地區(qū)制度現(xiàn)實，早已在各地形成一種風(fēng)氣。那么，深圳此番探索居住證制度，推進外來人口管理改革，會不會又形成新一波的“深圳效應(yīng)”呢？

　　一字之差

　　在外來人口管理上，深圳走過的歷程可分為三個階段，1984年實行暫住證制度，2006年發(fā)布人口管理“1+5”文件，對暫住證管理制度進行改革，減少暫住證類別，降低門檻，簡化程序，明確持證人享有的權(quán)利，但實際也沒有跳出暫住證管理模式。今年試行的居住證制度將開始一個新的階段。從暫住到居住，一字之差背后體現(xiàn)出哪些不同呢？

　　與暫住證制度相比，深圳居住證制度體現(xiàn)了幾方面進步：一是淡化戶籍觀念。居住證強化“居民”意識，而暫住證強調(diào)“外來”概念。二是承載的信息量大。居住證承載的信息分為兩個層面，卡面上有姓名、性別等可視信息，卡內(nèi)芯片上有機讀信息，包括從業(yè)狀況、社會保險、婚姻狀況、計劃生育、誠信和違法行為記錄等，而暫住證只記錄基本信息。三是給予市民待遇。居住證持有者將享受諸多市民待遇，辦理以自源為主；而暫住證沒有優(yōu)惠待遇，在一定程度上存在人格歧視，辦證屬于強制性。四是管理更加人性化。居住證規(guī)定辦理時間為進入深圳30天內(nèi)，改變了過去暫住證制度下凡暫住3日以上均需辦理暫住證的“一刀切”管理模式。從上述幾個方面的進步看，深圳將實行的居住證制度，并不是換湯不換藥，其旨在跳出暫住證的管理模式。

　　強制還是自愿

　　取消暫住證是大勢所趨。前一段時間，河南10名律師致信國務(wù)院，反映各地政府出臺針對外地人辦理暫住證件的制度屬于越權(quán)或違法行為，建議予以取消。但是，不容忽視的是沈陽取消暫住證，推出申報暫住登記證，隨后又恢復(fù)暫住證，鄭州也曾走過彎路，主要原因就是在改革措施細(xì)節(jié)設(shè)計，辦證率低是最突出的問題。那么，深圳居住證制度能否避免走“復(fù)辟”之路，為其他城市提供一種全新的制度設(shè)計思路呢？

　　一般地說，決定辦證率的因素有三：證件賦予的權(quán)利多寡，辦證的方式以及收費的額度。目前，居住證制度已在上海、成都、昆明等城市實行，辦證率并不高。正在草擬中的深圳居住證制度突出自愿辦證和強制辦證相結(jié)合，分為A、B類管理，A類為自愿辦證類，以來深務(wù)工、創(chuàng)業(yè)、生活、有房產(chǎn)等人為主，可在深圳享受和深圳戶籍人口一樣的待遇，享受就醫(yī)、上學(xué)、租房等一系列服務(wù)。持A類證的人才能租住房屋。B類證是強制辦證類，進入深圳30天內(nèi)必須辦理居住證，否則不能在深圳單獨租住房屋，有效期為半年時間。至于辦證費用，該市公安局有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)表示，不會超過20元，超出的將從出租屋稅費中出。

　　以往，由于有牟利的沖動，政府得到巨大的經(jīng)濟激勵，從而采取強制方式辦理暫住證，辦證率自然不低。一旦失去了強制性，辦證率就會直線下降。而目前這種以自愿為主的辦證方式，可視作深圳摒棄暫住證制度下強制辦證的傳統(tǒng)做法，而是把申領(lǐng)居住證與人們的日常生活緊密聯(lián)系在一起，即不申領(lǐng)居住證不得在深圳租住房屋、勞動就業(yè)；不申領(lǐng)居住證，不得在深圳開設(shè)固定電話戶頭、移動電話、市話通戶頭、銀行賬戶以及燃?xì)赓~戶。這樣，就可以使申領(lǐng)居住證在不實施直接強制的條件下變?yōu)樽栽付匀坏男袨?。這可能是深圳居住證制度設(shè)計的精彩之處。

　　深圳模式

　　綜觀各地已實施或擬將實行的居住證制度，其目的主要是引進人才，準(zhǔn)入門檻高。如上海于2002年，北京、廣東于2003年先后實行的居住證制度，實際上是人才工作居住證制度。如北京居住證主要適用于具有碩士或碩士以上的高學(xué)歷人才、海歸派、中高級管理人才、專業(yè)技術(shù)人才、藝術(shù)人士和在京購買住房并長期居住的投資者，以及在崗位上做出突出貢獻，獲得市級以上榮譽，或因見義勇為致傷殘獲得市級以上表彰的外來務(wù)工者、勞動者。上海居住證實施了兩年多后又進行重大調(diào)整，適用對象從過去的引進人才擴大到在該市居住的非本市戶籍的境內(nèi)人員，此后所有在上海具有穩(wěn)定職業(yè)和穩(wěn)定住所的外省市來滬人員都可以提出申領(lǐng)。浙江從消除城鄉(xiāng)差別出發(fā)，去年提出，改革農(nóng)民工登記管理辦法，加快相關(guān)立法，逐步在全省范圍內(nèi)取消暫住證制度，實行居住證制度。

　　與北京上海等地實行的居住證制度相比，深圳居住證制度設(shè)計的創(chuàng)新之處在于：一是準(zhǔn)入門檻低，其對象不分學(xué)歷高低，彰顯出其特有的特區(qū)包容性。而北京、上海等地的外來人員如果沒有達到當(dāng)?shù)販?zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，就只能辦理暫住證。二是覆蓋全部人口。適用于包括戶籍人口和非戶籍人口在內(nèi)的所有居住人口，其他城市幾乎還是針對外來人口。三是合法性。深圳從立法層面上去推行，用立法手段去管理。其他地方大多屬于行政許可，以政府規(guī)章形式出現(xiàn)，似與《行政許可法》相悖。四是市民化管理。由于深圳居住證與社保、就業(yè)、教育、居住等掛鉤，享受與市民一樣的服務(wù)。而一些城市雖然從暫住證變成了居住證，但只是名稱變化，暫住證的功能實質(zhì)上又被轉(zhuǎn)移到居住證之中，沒能跳出用行政手段控制人口的做法。

　　余問有三

　　從北京、上海等地的暫住證改革，到深圳即將實行的居住證制度，不管是用什么名稱，不管其功能有多少差異，最根本的一點是相同的，就是身份證明。由此，有普通常識的人都不禁會問：

　　我們需要什么證？居住在同一個國度，生活在這樣一個越來越開放多元的社會，民主、法治已成社會發(fā)展的趨勢，我們需要什么證件來證明自己的身份，身份證、暫住證還是居住證？實際上，《居民身份證法》，對人口流動管理的證件問題，作了詳細(xì)規(guī)定，難道還需要其他證件來證明自己的身份嗎？有身份證可以走遍全國，相信誰都不會否認(rèn)。但有居住證呢？如你在一個城市生活，按要求辦理了居住證，那你有一天出差、旅行到另一個城市，你拿出居住證有用嗎？答案是否定的。你在一個城市辦了居住證，到另一城市工作，還得辦理。有了居住證，身份證的功能在哪呢？如果說城市管理者的邏輯出發(fā)點還停留在方便自己管理上，登記身份證以及現(xiàn)住址已經(jīng)足矣，辦理居住證就屬多此一舉。

　　誰是外來人口？各地暫住證、居住證所指對象都是非本地戶籍的外來人口，一些地方規(guī)定，不辦證就罰款，甚至規(guī)定屬于非法滯留。很明顯，除本地戶籍人口外，都是外來人口。那么，如政府人員從其他城市工作借調(diào)、交流來一段時間，是否屬于外來人口，是否需要辦理證件？從理論上說都應(yīng)該，那政府可能會掉入自己設(shè)計的“政策陷阱”。

　　聽了外來人口的意見嗎？作為公共政策，政府在制定居住證制度過程中必須聽取和反映利益相關(guān)群體的意見。居住證所指對象為外來人口，一般處于弱勢的地位，其中大部分處于社會的底層，政策制定者能了解他們的卑微、辛酸和艱難嗎？實際上，全國又有哪個城市真正聽取了廣大外來人口的意見，反映了他們的利益訴求呢？一個好的公共政策必須較好地反映了不同利益群體的訴求，能讓包括外地人在內(nèi)的所有人受益，這樣才能最大化推動當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展和進步。

　　從暫住到居住，改革任重道遠(yuǎn)。廢止暫住證，保障公民平等權(quán)利，必定是社會發(fā)展的趨勢；加快戶籍管理立法、建立全國統(tǒng)一的戶口登記制度、加快人口管理信息化建設(shè)，也必定是戶籍管理制度改革的當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)手持居住證與戶籍人口享有同等的身份、權(quán)利待遇時，當(dāng)手持居住證與戶籍人口享有基本的公共服務(wù)時，當(dāng)新的居住證制度覆蓋包括戶籍人口在內(nèi)的全部常住人口時，就是真正的居住，至少可以從權(quán)利、人格上達到海德格爾所謂的“詩意地棲居”。深圳在人口管理制度改革中想要承載重要的歷史擔(dān)當(dāng)，還有很長的道路要走。（2007年04月《決策》雜志李彬）